Перший заступник керівника Всеукраїнської асоціації сільських та селищних рад Іван Фурсенко: Сенсу проводити вибори у ОТГ до 2020 року вже немає

Перший заступник керівника виконавчої дирекції Всеукраїнської асоціації  сільських та селищних Рад й досвідчений експерт у сфері місцевого самоврядування Іван Фурсенко переконаний: піонери процесу утворення об’єднаних територіальних громад опинилися у більш привілейованому становищі, ніж ті, хто зволікає в прагненні добровільно об’єднати зусилля сусідніх громад. Необхідно провести акумулювання зусиль та фінансів для спільного вирішення проблем людей, що мешкають на базовому рівні місцевого самоврядування, оскільки у 20-х роках процес розукрупнення територіальних громад буде відбуватися вже переважно централізованим чином. Про питання децентралізації і створення ОТГ на Київщині він розповів в інтерв’ю для «Моєї Київщини»

- Пане Іване, перед тим, як проаналізувати – як саме відбувається процес утворення ОТГ на Київщині – хотілося дізнатися про деякі загальнонаціональні тенденції. Спершу мабуть давайте нагадаємо читачам – коли власне розпочався цей процес у країні, чи достатньо для його реалізації маємо законодавчої бази і які тенденції спостерігаються під час утворення ОТГ? Чи існують тут певні регіональні відмінності?

- Насамперед, хотів би нагадати читачам деякі базові правові  ази про те, що кожен мешканець села чи міста має право на сучасну медицину й освіту, доступні та якісні адміністративні, комунальні, соціальні послуги, гарні дороги, чисті й освітлені вулиці. Але люди можуть впливати на якість цих послуг лише тоді, коли відповідальні за їх надання знаходяться близько.

Найближчою до людей владою, як відомо, є органи місцевого самоврядування: сільські, селищні міські ради та їхні виконкоми. Отже саме вони повинні мати широкі повноваження і достатньо коштів, щоб бути спроможними вирішувати усі місцеві питання і нести за це відповідальність.

Для цього в Україні власне й відбувається децентралізація – передача повноважень та фінансів від державної влади якнайближче до людей - органам місцевого самоврядування.

Ключовим суб’єктом процесу децентралізації стають об'єднані територіальні громади  (ОТГ) — добровільне волевиявлення жителів кількох сіл про об'єднання їхніх органів самоврядування, передбачене абз. 2 ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», утворене відповідно до Закону України від 5 лютого 2015 року № 157-VIII «Про добровільне об'єднання територіальних громад».

Таким чином, реальній процес утворення ОТГ в країні розпочався у 2015 році, підготовчий етап – відразу після Революції Гідності. А втім перші (на жаль, невдалі) спроби у здійсненні децентралізації та запровадженні елементів адміністративно-територіальної реформи датовані періодом після Помаранчевої Революції, коли реформи ці намагався запровадити у ранзі першого віце-прем’єра Роман Безсмертний. Тоді супротив процесу оновлення з боку представників старої формації на місцях був шалений, до того ж персональне політичне протистояння на рівні центральних органів влади у 2005-2006 роках і пізніше завадило реалізації реформи та дещо її                        відтермінувало…

 І вже під час другого Майдану суспільство однозначно продемонструвало запит до змін, новою владою була проявлена політична воля, яка власне й матеріалізувалася у положення щодо децентралізації, зафіксовані у коаліційній угоді.

До речі, заради справедливості, варто також нагадати, що до проведення реформ в цій сфері нас весь час підштовхували й наші європейські партнери, оскільки в основу нинішньої вітчизняної політики закладено положення Європейської хартії місцевого самоврядування та найкращі світові стандарти суспільних відносин у цій сфері.

Три роки практичної реалізації реформи дали певні результати – і вони виявились переважно позитивними.

На законодавчому рівні закони про внесення змін до Бюджетного та Податкового кодексів України сприяли фінансовій децентралізації в країні: місцеві бюджети за останні роки зросли на 165,4 млрд грн: з 68,6 млрд в 2014 до 234 млрд грн в 2018 році. Частка місцевих бюджетів у зведеному бюджеті України постійно зростає і на кінець 2018 року склала 51,5 % (у 2015 році - 45,6%).

Все це дало можливість ремонтувати школи, дороги, проводиться освітлення – все це люди бачать на власні очі.

В організаційному ж сенсі станом на початок листопада 2018 року у країні створено вже 806 об’єднаних територіальних громад (ОТГ), 71 громада чекає на проведення перших виборів. До складу цих ОТГ увійшли 4010 колишніх місцевих рад, де сукупно проживають понад 9 млн людей. Такі темпи міжмуніципальної консолідації міжнародні експерти називають дуже високими. Закон також запровадив інститут старост в ОТГ, які представляють інтереси сільських мешканців в раді громади. В селах ОТГ працюють вже 788 старост, ще майже 1,7 тисяч осіб виконують обов’язки старост.

-Усе пізнається у порівнянні. До процесу утворення ОТГ- скільки всього суб’єктів місцевого самоврядування було в Україні?

- До анексії Росією Криму і втрати контролю центральною владою над окремими регіонами Донецької та Луганської областей в країні було понад 11 тисяч сільських, селищних та міських рад. І цим органам місцевого самоврядування підпорядковувалося майже 29 тисяч населених пунктів. До речі, при обговоренні базового законодавства, наша Асоціація наполягала на добровільності процесу об’єднання громад, хоча у першому варіанті законопроекту такого положення не було, відчувалося прагнення влади прискорити процес децентралізації. Ми ж наполягали на методиці об’єднання спроможних громад, включаючи дрібні громади у тому числі й у передмісті навколо міст обласного значення.

-У практичному плані - хто має право на об’єднання у ОТГ?

- Сільські, селищні та міські ради.

- Які межують між собою?

- Так, це дійсно одна з головних передумов для подібного об’єднання. Причому, можливий варіант, коли до територіальних громад одного району долучається громада населеного пункту з іншого району, але яка має спільні межі. Оскільки статус областей та АРК прописаний у Конституції, - переходити під юрисдикцію ОТГ з іншого регіону муніципальні утворення поки що не мають юридичного права.

- До речі, наприкінці минулого року в окремих регіонах країни були запроваджені елементи військового стану, що унеможливило процес проведення виборів у нових ОТГ. Скільки таких потенційних новоутворених громад відклали свої плани про об’єднання і чи можливо, скажімо, провести ці вибори наприкінці березня, одночасно з проведенням президентських виборів?

- Наскільки я пам’ятаю – у 45-ти місцевих радах такі вибори не відбулися з цієї причини. Провести вибори ОТГ весною? Не впевнений, що це доцільно. Адже окрім форми об’єднаних територіальних громад існує також її головна сутність – фінансива децентралізація. Тож, на мій погляд, йти на місцеві вибори нині не зовсім логічно, бо з бюджетного процесу ти вже випадаєш, бо будь-яке об’єднання передбачає перехід на прямі міжбюджетні відносини з державою, виключно після проведення перших виборів голови депутатів ОТГ. І якщо навіть провести вибори у 2019-му, то повноцінно управляти бюджетом на нових умовах зможемо лише у 2020-му. Але за електоральним графіком у 2020-му передбачено проведення загальнодержавних місцевих виборів. Тому проіснувати керівництво новоутвореної громада зуміє не повні 9 місяців й тому не всі навіть з ентузіастів процесу децентралізації будуть прагнути включитися до виборів в ОТГ – з перспективою менше ніж за рік знову брати участь у виборчих баталіях.

-А чим фінансово ОТГ відрізняється від звичної сільради?

- 60% податку на дохід фізичних осіб йде у дохідну частину бюджету ОТГ, за старих правил цей податок спрямовувався до бюджету районної ради, а село отримувало 0%. Однак тоді утримання (опалення й харчування дітей)  навчальних закладів лягає на плечі бюджету ОТГ, хоча при цьому зберігається субвенція, яку держава надає громадам на зарплатню педагогічному складу.

Окрім того, дороги які були на балансі району передаються на баланс базових громад.

Якщо порівняти нинішнє фінансування ОТГ зі старими сільрадами? Скажімо, раніше, сукупне фінансування чотирьох сільрад, розташованих поруч і складало 4 мільйони, то зараз в ОТГ – може й всі 50 мільйонів! Хоча, при аналізі, мабуть коректніше рахувати скільки коштів витрачається з розрахунку на одного жителя…

- Скажіть, а що, на вашу думку, стояло на заваді більш активного створення ОТГ в регіонах, якщо переваги усім очевидні?

- Ключових проблем дві. Спершу відчувався психологічний острах колишніх сільських голів, які боялися втратити роботу й посаду. Останнім часом до цього приєдналося блокування процесу з боку окремих обласних державних адміністрацій, які не хочуть втрачати свій вплив і повноваження на громади. Між іншим, останній чинник раніше особливо помітно відчувався саме на Київщині.

- Не секрет, що раніше, за радянських часів, фактичними господарями сіл були не стільки сільські голови, скільки керівники місцевих базових колгоспів чи радгоспів, які частіше перших входили до складу виборчих органів компартії та районних й обласних Рад. Чи є зараз супротив процесу утворення ОТГ з боку новоутворених аграрних компаній чи фермерських господарств?

- Виключити нічого не можна, але все ж часи вже не ті, конкуренція в АПК все ж якась існує. Та й парадигма стосунків між господарськими структурами і  органами місцевого самоврядування за останні чверть століття суттєво змінилась, як і структура управління. І якщо в агропідприємстві оформлена оренда земельних ділянок і воно сплачує податки – то чого боятися аграрному бізнесу змін на рівні утворення нових територіальних громад?

Окрім того, після утворення ОТГ став дещо прозорішим місцевий бюджет (бо фактично зникає районний рівень) тож представник агробізнесу вправі поцікавитися:  на що саме пішли його, скажімо,  три мільйони податків?

Є ще чинник представництва. Якщо я, приміром, - найбільший роботодавець округи - то  й рівень представництва моєї агрокомпанії у структурах місцевої влади буде адекватно високим, аби контролювати раціональне витрачання коштів усієї громади.

- Цей рік – виборчий – у березні – президентські вибори, в жовтні – парламентські, але вже за тим, як висвітлюють політичні сили результати виборів у ОТГ минулого та позаминулого року (висвітлюється переважно не перспективи розвитку громади, а квотне партійне представництво переможців виборів на посадах голів ОТГ чи депутатів) - відчувається певна заполітизованність процесу…

- На мій погляд, це – велика помилка, коли завели політику на місцевий рівень. Вона спостерігається і за деякими резолюціями, які приймають ОТГ щодо тарифної політики держави на той же газ, хоча це – виключна компетенція центральних органів влади, не кажучи вже про суто політичні рішення, які надходять до парламенту з боку окремих ОТГ, де рівень політизації «зашкалює»…

Можливо це відбувається і через те, що загальний нагляд над законністю прийняття рішень органами влади від прокуратури забрали. Я це не тільки про ОТГ кажу. Скажімо, в деяких міських радах, депутатський корпус через партійні амбіції та наближення загальнонаціональних виборів йде на те, аби у незаконний спосіб направити у відставку міського голову.

Тому я переконаний, що прапор політичного місцевого самоврядування – він має бути сірим, тобто – кольору доріг й каналізацій, освітлення, а не містити у собі ярко вираженого окрасу великої політики.

- Здебільшого, коли кажуть про новоутворені ОТГ мають на увазі об’єднання сіл. А чи є випадки групування сіл навколо міст?

- Звичайно, навіть на Київщині створено Узинську, Тетієвську, Березанську, Ржищівську, Бучанську та Миронівську міські ОТГ. А загалом, Київщина за темпами утворення ОТГ - як кажуть, - пасе задніх. Маємо всього півтора десятка об’єднаних громад, тоді як на Чернігівщини їх – 37, а у Полтавській та Житомирській області – понад півсотні. На жаль, в умовах надмірної політизації всього нашого життя займатися пропагандою процесу децентралізації у вітчизняних ЗМІ дуже важко, оскільки кожен канал прилучає глядача (читай – виборця) – до конспірології: а кому це вигідно?

І все ж наприкінці зазначу, попри усі труднощі – процес об’єднання громад – явище позитивне, а досвід європейських країн (тієї ж Скандинавії)  свідчить, що він ще й постійний.

Річ не тільки в тому, що збільшується кількість коштів на людину, Якщо порівняти за бюджетами різного рівня – може ріст й не такий великий, просто управляти коштами стає простіше, до того ж зменшується база для корупції для службових зловживань. Окрім того, подальша децентралізація створить стійке підґрунтя для наступних кроків реформи місцевого самоврядування, а також сприятиме прискоренню реформ у сфері охорони здоров’я, освіти, соціальних послуг, енергоефективності та інших секторах. Тож будемо розраховувати, що Київщина поступово стане серед лідерів процесу об’єднання громад у країні.

Олександр Воронін, «Моя Київщина»